Публикация

Джефф Малган: От клубка проблем к спирали развития

Мы продолжаем знакомить вас с книгами, выпущенными издательством Института Гайдара в 2011 году. На этот раз мы публикуем вступление к книге британского экономиста Джеффа Малгана "Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага".

В центре внимания этой книги — образ мышления и действия правительств. Властители могут быть жестокими и глупыми, но лучшие из них создают условия для долгой, спокойной, сытой и свободной жизни граждан. Своим успехом такие страны обязаны стратегическому планированию — пониманию целей и средств их достижения.

Умение мыслить и действовать стратегически присуще далеко не всякому правителю. Многие из них — посредственности, выбирающие линию наименьшего сопротивления. Некоторые из государственных деятелей полагаются исключительно на интуицию (со всеми достоинствами и недостатками такого подхода)¹. Кто-то, подобно Индире Ганди и Рональду Рейгану, внимательно прислушивается к советам астрологов. И наконец, немало тех, кто следует некоей идеологии.

Кроме того, все правительства подвергаются определенному давлению, заставляющему их отдавать предпочтение решению тактических задач в ущерб стратегическим. Яростные споры политических конкурентов легко затмевают долгосрочные цели: хорошая стратегия способствует открытости и мобилизации умов, тогда как политики предпочитают завесу секретности и стремятся застать оппонентов врасплох. Министры и чиновники с небольшим сроком пребывания в должности склонны избегать трудного выбора и необходимости учиться на ошибках. Они недооценивают будущее в самом буквальном смысле этого слова: государственные правители, в зависимости от обстоятельств, применяют к будущим выгодам различные по величине «учетные ставки». Очевидно, что более всего «уровень политических ставок» возрастает в предвыборные периоды. И все же дальновидные политики и истинные слуги народа помогают обществу осознать возникающие время от времени острые проблемы и возможности их решения. Как писал один из величайших экономистов XX в. Джеймс Тобин, существовала «группа архитекторов послевоенного мира —Трумэн, Черчилль, Кейнс, Маршалл, Ачесон, Монне, Шуман и Макартур в Японии, чье предвидение сделало возможным будущее процветание»². Франция и Германия в 1950-х гг., Малайзия, Южная Корея и Испания в 1990-х гг. служат примерами воплощения социальных чаяний и оптимального сопряжения потенциала обществ и внешних условий, в которых им приходится действовать. Верная стратегия способна превратить несбыточные, как кажется, мечты в реальность, о чем свидетельствует опыт многих стран мира. Финляндия встретила 1990-е ежегодным 7%-м снижением ВВП, а завершила десятилетие в числе мировых технологических лидеров. Совсем недавно стоявшая на пороге «банкротства, экологической катастрофы и экономического коллапса» (согласно ОЭСР) Эстония стала одной из наиболее экономически конкурентоспособных стран —членов ЕС. На другом краю Европы Ирландия, достигшая трудного консенсуса относительно экономической политики, предложенной Национальным экономическим и социальным советом, при активном участии правительственных агентств развития (ведущим из которых является Forfas — консультационный совет по вопросам национальной политики для предпринимательства, торговли, науки, технологий и инноваций) обогнала большинство стран —членов ЕС и превзошла Великобританию по уровню ВВП на душу населения. Нельзя не упомянуть и стратегии, использовавшиеся разными странами для преодоления последствий диктатур или гражданских войн. Наиболее яркими примерами здесь являются кропотливая работа по созданию современной социальной демократии в Чили под руководством президента Лагоса и недавние попытки превращения Руанды под руководством президента Кагаме в центр международной торговли.

Выгоды хорошей стратегии очевидны и на примере многих городов мира. Захолустный некогда Сингапур известен сегодня как один из крупнейших мировых экономических центров. Необычайных успехов добились крайне амбициозные города-государства Дубай и Абу-Даби, а также алчущее (вместе со своими странами) успеха руководство Барселоны, Боготы или Шанхая. Вдалеке от радаров большой политики бесчисленные министры и чиновники тщательно диагностировали проблемы и вырабатывали решения —от ограничения выбросов углекислого газа до снижения смертности населения, — опираясь при этом не столько на интуицию или случай, сколько на твердый расчет и практический опыт.

Хотя история каждого конкретного успеха часто неповторима, добившиеся его правительства и государственные ведомства придерживались линии, которую еще Адам Смит оценивал как одну из важнейших добродетелей—осмотрительность, которая соединяет в себе высочайшее благоразумие (позволяющее «распознать самые отдаленные последствия наших поступков») и самообладание³. Они действовали быстро, но последовательно и неуклонно, в соответствии с известной рекомендацией Альда Мануция festina lente — «поспешай не торопясь»⁴.

На достижение каких целей должны быть направлены стратегии? Правительства преследуют самые разные цели, от демонстрации национальных достижений и роста ВВП до повышения благосостояния граждан, стремясь одновременно обеспечить рост в избранных направлениях и наложить ограничения на другие. В прошлом в число первоочередных задач государства входило расширение территории, рост урожая, добыча золота и укрепление армии. Сегодня демократические правительства более всего ценят прирост таких нематериальных вещей, как доверие, счастье, знания, способности, нормы или устойчивые институты. Впрочем, характер роста этих ресурсов существенно отличается от аграрного или военного развития. Доверие порождает доверие как на рынке, так и в обществе. Знания способствуют получению новых знаний. Устойчивые институты обеспечивают экономический рост и общественное благосостояние, которые, в свою очередь, укрепляют устойчивость институтов. Большинство современных стратегий как раз и состоит в создании действующих спиралей развития посредством инвестиций и программ или путем разработки справедливых законов, правил и институтов.

К числу подлежащих искоренению зол относятся и материальные, такие как промышленные выбросы, и менее осязаемые, как социальное отчуждение или взаимная ненависть. Очень часто эти негативные явления спутываются в плотные клубки непримиримых противоречий, включающих интересы, привычки, образы мышления и стили поведения. Их распутывание приобретает различные формы: трудные переговоры (как в Северной Ирландии или в ситуации с положением маори в Новой Зеландии), меры прямого воздействия (подобные прямым законодательным 40%-м квотам на представительство женщин в советах директоров компаний, установленных в Норвегии и Испании⁵), сложная система мероприятий, осуществляемых сразу в нескольких направлениях (как во многих областях социальной политики, от подростковой беременности до ювенальной преступности), и поиск путей решения проблем или избавления от них. В некоторых случаях добро и зло переплетаются. Повышение ожидаемой продолжительности жизни во многих странах мира (в Великобритании среднегодовые темпы составляют 0,3 года) — несомненное благо. Но параллельное увеличение продолжительности нетрудоспособной жизни приводит к растущему числу случаев хронических заболеваний и старческого слабоумия, к чему национальные системы здравоохранения многих стран оказываются неготовыми.

Универсальной формулы создания стратегии государственных учреждений не существует. Для этого могут формироваться специальные стратегические команды, подразделения, оперативные группы и комиссии; стратегия может рождаться в сетевых дискуссиях и в процессе сотрудничества различных департаментов; она способна произрастать в недрах политических партий или государственного аппарата⁶. Стратегия может быть открытой и всеобъемлющей как плод коллективного разума общества, равно как и закрытой, осуществляемой под жестким контролем.

Общим для всех успешных правительств является то, что они формировали пространства для размышления, обучения и критики, чтобы противостоять тирании повседневности. Очевидно, что любое ответственное правительство или государственное ведомство нуждается в структурах и механизмах для решения этих задач. В противном случае конкурирующие с правительством силы, включая партийных стратегов, экспертов по связям с общественностью и СМИ, скептиков и оппортунистов, попытаются принести будущее в жертву настоящему. Издержки стратегии не обязательно должны быть высокими, в то время как выгоды — могут, что позволяет правильно концентрировать усилия и своевременно обновлять правительства, склонные к застою.

Условиями эффективности стратегии являются широкое общественное участие и осознание личной заинтересованности. В то же время руководство движением к цели должно осуществляться с самого верха. Так как лидеры не смогут справиться с этим самостоятельно, им обязательно потребуется помощь со стороны стратегических команд по проведению тщательной аналитической и проектной работы, а также контроль исполнения планов. Лучшие из таких команд обладают навыками своевременного обнаружения угроз и перспективных возможностей, а также выявления ошибочного курса. Ориентированные на творческий подход к работе, они могут быть полезны как для устранения недостаточно продуманных идей, так и при ликвидации последствий политических шагов, результаты которых оказались хуже причин, их породивших. Но для того, чтобы реализовать свои возможности, такие группы не должны состоять из оторванных от повседневной жизни и текущих событий кабинетных специалистов, погруженных в мир сухих схем. Крайне важно, чтобы они были интегрированы в каждодневную деятельность правительств, прекрасно владели не только аналитикой, но и реальными проблемами улиц, держа нос по ветру, обогащаясь за счет постоянного притока и оттока новых кадров (включая практиков) так, чтобы стратеги могли заранее оценить реальную действенность предлагаемых решений, а практики учились видеть общую картину⁷. Они должны служить своеобразным публичным интерфейсом для мыслящей части всех социальных слоев. И наконец, необходимо, чтобы долгосрочные планы предполагали всеобщее участие, поскольку стратегии одного министерства или совета, или стратегического отдела обречены на провал, так же как те, что разрабатываются в одной сфере (например, финансы или информационные технологии).

Как должна выглядеть стратегия? И вновь универсального ответа на этот вопрос не существует: способов реализации стратегического поведения столь же много, сколь и тактического. В то же время любая стратегия предполагает выбор приоритетов: тщательное определение того, что важнее всего, и концентрация усилий на достижимых целях. Огромное число правительств раз за разом распыляло свою энергию в стремлении угодить каждому или сражалось с ветряными мельницами, участвуя в сражениях безо всяких шансов на победу. Для концентрации усилий и получения желаемых результатов, правительствам необходимо уделять пристальное внимание:

• ЦЕЛЯМ — почему те или иные действия являются первоочередными, для чего следует определить наиболее значимые из них, обусловленные разрывами между общественными потребностями, устремлениями и страхами и актуальными реалиями.

• ВНЕШНИМ УСЛОВИЯМ — где предполагается достичь обозначенных целей, каковы условия (настоящие и будущие), в которых это должно произойти, и необходимые ресурсы.

От соотношения двух обозначенных факторов зависит выбор правительством и его органами:

• НАПРАВЛЕНИЙ — чего они стремятся достичь, каковы желаемые и достижимые цели и результаты (то, что на языке военных называется «целями командования», с которых начинается любой приказ), а также относительные приоритеты и их очередность. Это, в свою очередь, предопределяет:

• ДЕЙСТВИЯ — как правительства и ведомства планируют достичь поставленных целей: посредством детально прописанных стратегий, линий поведения, законов и программ, а также воодушевляющего лидерства, побуждающего других к участию в общем деле. Результатом всего этого должно стать создание общественной стоимости⁸, но так как все усилия влекут за собой непредвиденные последствия, стратегия существенно зависит от:

• ОБУЧЕНИЯ — систем формирования представлений не только о том, какие усилия оказались действенными или провалились, но также позволяющих осознать необходимость пересмотра целей, результатов анализа и избранных направлений⁹.

Предложенная модель существенно отличается от традиционной концепции линейного прогресса — от принятия политических обязательств через разработку стратегии к ее реализации (рис. 1.1.). Она предполагает итеративный, экспериментальный и адаптивный взгляд на реальную деятельность правительств, когда положительная обратная связь ускоряет процессы изменений. Краеугольным камнем деятельности правительства становятся знания — например, о том, почему одни системы среднего образования функционируют лучше, чем другие. Почему некоторые экономики растут быстрее, чем другие. Или почему уровень доверия между некоторыми сообществами выше, чем между другими.

Знания непрерывно эволюционируют. В эпохи стремительных перемен правительства должны быстро осмысливать информацию об окружающем мире, полагаясь на сетевые взаимодействия в той же мере, что и на традиционные иерархии, и используя в качестве ресурса как разрозненные знания, так и предположения центра (как написал однажды Авраам Линкольн, «догмы спокойного прошлого утрачивают силу в бурном настоящем»). Правительства должны учиться тому, как следует учиться, и смело идти на эксперименты, даже если порой те чреваты провалом. Большинство бюрократий руководствуются инстинктом, согласно которому в ответ на то или иное фиаско издается еще больше правил и ужесточается контроль за их соблюдением. Но долгосрочных улучшений можно добиться только с помощью инноваций, поиска или адаптации новых знаний. Как писал великий политолог Аарон Вилдавски, «ошибка должна стать движущей силой изменений. В ее отсутствие у нас остается один наилучший путь к достижению целей, которые сами по себе останутся как постоянными, так и изменчивыми. В конце концов, первородный грех человека, вкусившего плоды древа познания, открыл нам возможность различать добро и зло. Какими бы грандиозными ни были наши желания, какими бы величественными ни были наши замыслы, мы остаемся простыми смертными, способными лишь подражать богу»¹⁰. Хороших стратегов отличает не отсутствие ошибок, а способность черпать пользу из своих промахов. И чем неожиданнее реакция окружающего мира на их действия, тем глубже извлекаемые ими уроки¹¹.

 

 

 

РИСУНОК 1.1. Разработка эффективной стратегии

 

Круг также служит метафорой политического контекста, в котором действует государство. Демократия — это круг, в который включены власть и суверенитет, изначально принадлежащие всем людям, но временно закрепленные за правительством, а затем возвращающиеся к своему источнику в форме, надо надеяться, мудрых решений и условий, облегчающих движение к лучшей жизни. Эти процессы могут протекать неравномерно, обретая иррациональные черты. Государственные стратеги должны учиться использовать непредсказуемые всплески страхов и надежд, прокладывать путь через «минные поля» всеобщих тревог и справляться с большей частью непредвиденных событий. Безусловно, способность действовать столь разумно — одна из положительных черт нормально функционирующей демократии. Но чтобы правительство эффективно действовало и обучалось, эти круги должны быть возможно более широкими и всеохватными, использующими способности представителей различных частей общества, невзирая на традиции секретности, келейности в принятии решений и косность элит. Бывший президент США Гарри Трумэн однажды заметил: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать внимания на то, кто будет увенчан лавровым венком»,— прекрасный совет тем, кто стремится пропагандировать идеи. Впрочем, я мог бы дополнить эти слова: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать внимания на то, чьи идеи вы используете».

Автократии исходят из того, что участие общественности является препятствием на пути к разработке успешной стратегии. Анализ опыта различных государств свидетельствует об обратном. Норвегия — единственная из нефтедобывающих стран, которая успешно использовала сверхвысокие доходы для обеспечения будущих нужд, не допустив коррупции или обогащения избранной элиты. Одна из причин успеха заключалась в том, что направления расходования дополнительных средств от продажи нефти были определены после широкой и длительной дискуссии. Демократии, как правило, демонстрируют более высокие результаты с точки зрения приобретения и использования релевантных знаний, будучи менее склонными к коррупции и самообману. Кроме того, им в гораздо большей степени по сравнению с прошлым столетием удалось преуспеть в привлечении новых технологий для поддержания оживленного общественного диалога. Технологии поддержания сетевых взаимодействий и сотрудничества быстро приобретают всеобщий характер. Одновременно упрощаются способы их использования, что облегчает доступ самых широких кругов общества к участию в разработке и реализации стратегий. Облегчается доступ к получению, сопоставлению и использованию официальных данных, что открывает широкие возможности тысячам умов обмениваться открытиями и идеями по разрешению тех или иных проблем. Определенно, основная идея этой книги состоит в том, что большинство наилучших стратегий основаны на простых решениях, задающих лишь общую рамку, которую умные, восприимчивые и ответственные люди могут использовать для достижения своих целей, поддерживая оперативную обратную связь посредством удобных коммуникаций. Вероятность провала чрезмерно сложных стратегий, авторы которых стремились учесть всвозможные варианты развития событий, значительно выше.

В некоторых отношениях круговой взгляд на работу правительства не является принципиально новым. Для демократических стран недостаточно, чтобы руководители просто обладали новыми идеями или волей к действию. Власть отнюдь не является врожденной; ее получают и отдают. К тому же государственные лидеры во многом зависят от общественного мнения и того давления, которое общество на них оказывает. В многотомной биографии Линдона Джонсона ее автор, Роберт Каро, рассказывает о состоявшемся в 1960-х гг. визите к президенту США делегации феминисток. Во время встречи Джонсон внимательно выслушал всех участниц, интересовался деталями предложений, а затем подвел итог: «Хорошо. Вы убедили меня в том, что я должен сделать это. А теперь избавьте от своего присутствия и попробуйте заставить меня на это пойти». Негодованию женщин не было предела, ведь они были уверены, что достаточно будет просто убедить самого могущественного человека на земле. Президента же интересовало, почему он должен становиться объектом критики, которую обрушат на него противники непопулярных мер. Женщинам следовало поднять такой шум, чтобы дать возможность Джонсону с видимой неохотой уступить им. Для демократического правительства общественное мнение имеет громадное значение. Это своего рода основание, на котором покоится его власть. Руководители должны учиться и направлять общественное мнение, и бросать ему вызов, и следовать за ним. Лидерам необходима чувствительность по отношению к зарождающимся в гражданском обществе «волнам» новых движений. Современные государственные стратегии обязаны учитывать динамику общественного мнения, предусматривать методы противодействия противникам и мобилизации союзников¹², особенно в тех случаях, когда правительство стремится влиять на поведение общества.

 

Причинность: почему происходит так, а не иначе?

 

Стратегия предназначена для преобразования желаний в результаты посредством мобилизации власти и знания. Многие государственные стратегии были на удивление успешными. Но ни одна из них не приводила к столь однозначно положительному результату, как полная ликвидация оспы в 1960-1970-х гг., ставшая первой и единственной в своем роде. Рассмотрим этот пример в качестве вступления ко многим другим темам, которые я затрону в этой книге¹³. Оспа — смертельно опасное инфекционное заболевание, к тому же неизлечимое. Если в XX в. жертвами войн стали 100 млн человек, то оспа унесла 300 млн жизней. В конце 1960-х гг., когда Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) взяла на себя обязательства по искоренению этой болезни, в мире ежегодно регистрировалось около 15 млн случаев заболевания. Ответственность за решение этой задачи была возложена на Дональда Хендерсона, показавшего себя весьма необычным и изобретательным чиновником¹⁴. Первоначально многие «поднятые на борьбу» с оспой государственные учреждения пребывали в уверенности, что их основная задача состоит в проведении массовой вакцинации населения. Положительное отношение государства к кампаниям по прививке связано с их наглядностью, измеримостью и возможностью проследить прямую связь между затратами и результатом. Все это открывало возможность планировать крупномасштабные программы, использующие преимущества гранулированной вакцины, разработанной лондонским Институтом Листера, и безыгольного инъектора, позволявшего в течение часа вакцинировать 1000 человек (изобретение сотрудников Национального центра по борьбе с инфекционными заболеваниями США).

Однако сами по себе эти программы не работают. Они лишены гибкости, которая позволяла бы справляться с новыми вспышками болезни, что требует организации наблюдения и локализации распространения очагов. Для решения этой задачи необходимы специальные команды медиков, которые выявляли бы случаи оспы и выводили бы собственные новые методы борьбы с болезнью, адаптированные к местным обычаям, например, отслеживание слухов о случаях болезни и использование особых идентификационных карточек больных.

Наиболее успешные программы основывались не только на медицинских знаниях о заболевании, но и на новых методах сбора, распространения и использования оперативной информации. Основная идея заключалась в создании «кольца иммунизации» — быстрых мерах, направленных на предотвращение заражения людей, проживающих в районе вспышки оспы. ВОЗ настояла на введении строгих правил сбора данных и последующих мероприятий. Например, согласно одному из них, локализация очага должна была начинаться не позднее, чем через 48 часов после получения сигнала о вспышке болезни. Каждый сборщик данных знал, что его информация будет немедленно задействована. В Индии фиксировался каждый случай сыпи или лихорадки. К заболевшему относились как к больному оспой до тех пор, пока не было доказано обратное. В некоторых случаях после выявления новых случаев болезни осуществлялся «поквартирный» обход, подкреплявшийся оперативными действиями, такими, например, как вакцинация всех людей, проживавших в радиусе полутора километров от места обнаружения больного. Все полевые участники проходили теоретическое и практическое обучение действиям при посещении деревень. Тренингами руководили не столько клиницисты высокого ранга, сколько младший медицинский персонал. Строгие правила были установлены и в отношении распределения ресурсов. Например, деревням, в которых были обнаружены заболевшие оспой, предоставлялся стандартный набор из топлива, вакцины, медицинского персонала и джипа. Одновременно производилась непрерывная оценка деятельности различных команд. О наиболее важных достижениях незамедлительно информировались участники крупных независимых национальных программ. Последний случай заболевания оспой был отмечен в 1977 г. в Сомали, что дало повод генеральному директору ВОЗ доктору Малеру охарактеризовать успех программы как «триумф не медицины, но менеджмента».

Задача искоренения оспы оказалась сравнительно простой. Избавить человечество от других болезней, таких как полиомиелит (который длительное время развивается в скрытой форме), существенно труднее. Но опыт, полученный в процессе реализации программы по оспе, может быть использован в процессе разработки и других эффективных государственных стратегий. Рассматриваемая нами стратегия начиналась как классическая, внедряемая сверху программа. Со временем, по мере того как у действующих на местах команд возникали новые идеи, она эволюционировала в нечто гораздо более сложное. Многие тысячи людей из разных стран мира, работавших над искоренением оспы, образовали обучающееся сообщество. В программе использовалась присущая государству способность осуществлять масштабные действия, применяя стандартные инструменты. Но этим ее участники не ограничились. Фундаментом разработки программы стали знания, непосредственно связанные с медициной, с последующим привлечением других формальных (административных, социологических и антропологических) и неформальных типов знания. Они объединяли, с одной стороны, очень жесткие стандартизированные протоколы и задачи, а с другой—характеризовались значительной гибкостью, пренебрежением правилами и иерархией. И наконец, это была программа с очень четкой целью, которая вдохновляла участников и побуждала их к совместным действиям по ее достижению.

В рассмотренном нами примере ВОЗ удалось представить точную картину причин и следствий, которая является необходимым условием успеха любой стратегии. Для того чтобы их идентифицировать, чтобы правильно предвидеть, как повлияют на поведение людей новый закон, услуга или программа, государственные институты обязаны использовать знания из самых разных областей (политических и социальных наук, статистики, общественного мнения и т.д.). В некоторых отношениях государственная политика сродни медицине с ее диагнозами, оценками и решениями, основывающимися на общепризнанных знаниях, но выносимыми и принимаемыми в условиях неопределенности, что обуславливает необходимость тщательного изучения результатов.

Да, в сравнении с другими областями, причинно-следственные связи в сфере государственной политики являются далеко не очевидными. Но в некоторых сферах действия государственных учреждений основываются на достаточно надежных знаниях относительно причин и следствий. Основой такой надежности могут выступать общественные науки (например, понимание того, что повышение процентной ставки ведет к изменениям в инвестициях или сбережениях, или о том, что снижения общего уровня потребления спиртных напитков означает снижение остроты проблемы алкоголизма) или административный опыт (например, ограничение скорости автомобилей побуждает водителей передвигаться медленнее). В то же время в большинстве сфер деятельности правительство опирается на менее прочные основания. Ему приходится иметь дело с вопросами, глубинные и поверхностные причины которых тесно переплетены, где существуют конкурирующие за общественное внимание проблемы, вследствие чего предпринимаемые правительством меры напоминают скорее музыкальную импровизацию, чем исполнение целостного произведения.

Рассмотрим в качестве примера произошедшее в 1990-х гг. в Нью-Йорке снижение уровня преступности. Причиной тому могло послужить использование новой разумной тактики полиции (мнение, озвученное комиссаром Уильямом Браттоном), действие демографического фактора (снижение численности криминогенных молодежных групп) или изменение в начале 1970-х гг. законодательства об абортах (предопределившее снижение числа бедных молодых людей, вступивших на преступный путь пятнадцатью годами позднее). Свою роль могли сыграть более тонкие факторы, к примеру, отказ молодых людей следовать примеру своих старших братьев и сестер (к такому заключению привели данные крупномасштабного этнографического исследования). Очевидно, что правильный ответ имеет огромное значение для любого стратега, который работает над программой дальнейшего снижения показателей преступности.

Хорошо известно, что многие на первый взгляд простые проблемы являются не столько причинами, сколько симптомами. В большинстве западных городов проблема бездомных связана отнюдь не с недостатком жилья. Более значимую роль в том, что люди оказываются на улице, играют другие факторы—от психических расстройств и семейных неурядиц до наркомании. Пробки могут быть результатом как неразвитости дорожной сети, так и проблем в функционировании системы общественного транспорта. В большинстве случаев лучше иметь дело с очевидными причинами, чем скрытыми симптомами. Но нет правил без исключений. Показательный пример—психические расстройства. Семьдесят лет назад не было такого психического заболевания, лечение которого было бы заведомо эффективнее отказа от него. Сегодня существует возможность не только улучшить состояние больного, но и полностью его излечить. Однако в силу того, что психологии пока не удалось выявить глубинные факторы душевных болезней, лечение, ориентированное на симптомы, зачастую оказывается более действенным, чем попытки устранить истинные причины расстройств психики.

 

Знания и власть

 

В центре стратегического подхода, сторонником которого я являюсь, находятся знания и власть. Я убежден, что правительству необходимо более глубокое понимание природы тех областей, на которые оно оказывает влияние: насколько стабильны, сложны или неупорядочены эти сферы, что известно о причинах и следствиях, какой властью должно обладать планирующее те или иные собственные или совместные действия государство. Если правительство обладает и знаниями и властью, оно получает возможность предпринимать точно направленные действия, в отличие от случаев, когда отсутствует одна или обе составляющие. В ситуации свободного доступа к знаниям правительства должны делать акцент на подчинении, когда же сама власть обладает широким влиянием, ей следует скорее сосредоточиться на сотрудничестве, нежели директивности. Политики располагают инструментами (о них мы поговорим несколько позднее), позволяющими определять степень распространения власти и знаний, необходимых для того, чтобы реагировать на угрозы и использовать возможности. Бывает и так, что альтернативы решительным действиям не существует. Но если политикам приходится действовать в отсутствие твердых знаний, им необходимо как можно более чутко прислушиваться и приспосабливаться к внешней среде. Значительная доля ошибок государства вызвана переоценкой им своей власти и знаний. Стратегия искоренения оспы—прекрасная иллюстрация того, как мобилизация знаний из самых разных областей позволила компенсировать ограничения, с которыми сталкивалась ВОЗ, и того, как эта организация смогла мобилизовать в своих интересах власть разных типов. Трудности, с которыми столкнулись стратегии по борьбе с гельминтозом и полиомиелитом, выявили ограничения власти и знаний государственных ведомств, ответственных за осуществление этих долгосрочных планов.

Взаимосвязь между знанием и действием составляет теоретическое ядро этой книги. Государство представлено в ней как рефлексивная власть и рефлексивное знание. Основной задачей власти является собственное воспроизводство посредством легитимации и завоевания доверия. Знания включают в себя понимание собственных пределов и необходимости приложения усилий, направленных на поиск возможностей создания знаний для других. История и политология полны примерами использования власти для ее расширения посредством убеждения или кооптации по принципу «разделяй и властвуй» или приема дзюдо, когда энергия противника обращается против него самого. Вопросы использования знания в тех же целях освещены в научной литературе гораздо хуже, а большинство стратегических инструментов являются сравнительно новыми. В частности, это могут быть аналитические инструменты системного мышления или логического моделирования, позволяющие обнажить взаимосвязь между теми или иными событиями, механизмы функционирования систем и последствия разного рода воздействий. Подобно тому как подростки узнают о сущности петли обратной связи на примере климата или круговорота воды в природе, эти методы мышления постепенно расширяют свое влияние. Пока же сотрудники государственных ведомств используют их сравнительно редко.

Исследователи постоянно предлагают новые методы применения внешне никак не связанных знаний, таких как свидетельства потребителей, сотрудников госучреждений и непосредственных очевидцев, данные опросов общественного мнения и позднейшие научные изыскания в области генетики. Наряду с давно известными приемами гидов и проводников, экспертных комиссий и специальных групп, они направлены на использование коллективного разума общества посредством открытых процессов, позволяющих вести дискуссии и выступать с комментариями буквально на любую тему — от предварительных исследований до политических рекомендаций и законов. К этому же относятся и такие методы, как стратегический аудит и сходные с ним инструменты ситуативных оценок на предмет работоспособности тех или иных нововведений. Фьючерсы, прогнозы и сравнительные исследования эффективности (программа всесторонней оценки штата Орегон) помогают заглянуть в будущее и правильно выстроить долгосрочные цели. Сегодня советники и консультанты привлекаются к осуществлению различных программ по результатам конкурсов и тендеров (пионером здесь выступил американский Совет по изучению общественных наук). Примером широкомасштабного сотрудничества экспертов является создание Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Возникающие в рамках подобных программ связи позволяют проводить параллельные эксперименты и делиться знаниями и опытом с другими заинтересованными группами и лицами (примером чего является Инициатива Клинтона по борьбе с изменением климата). И, конечно, такого рода «катализаторы инноваций» открывают возможность объединения усилий государственных учреждений, предпринимателей и потребителей с целью проверки новых идей¹⁵.

Эти новые модели постоянно эволюционируют, используя возможности эры информационного изобилия и значительно более широкого диапазона разнообразных и легкодоступных источников данных, чем те, которыми располагали правительства в прошлом. Они воплощают ту идею, что никто не может быть столь же умным, как все, а широкие круги стремятся к расширению в большей степени, нежели узкие¹⁶.

 

Теория и опыт

 

При написании этой книги был использован не только широкий круг литературы по государственному управлению и стратегиям, но и практический опыт реализации разного рода публичных мероприятий. После получения высшего образования, я какое-то время занимался продажей на дому разного рода энциклопедий. Но вскоре, благодаря удачному стечению обстоятельств и необходимости выплаты процентов по кредиту, мне удалось устроиться на работу в отдел культуры муниципалитета Лондона и принять участие в разработке, возможно, первой в мире креативной отраслевой стратегии¹⁷. Через некоторое время я уже занимался проблемами обновления городских районов и создания рабочих мест. То был период массовой безработицы и широко распространившегося (но, как выяснилось, неуместного) фатализма по поводу неустранимости этой проблемы. В конце 1980-х гг., когда Европа самонадеянно (и, как оказалось, ошибочно) пыталась заложить основы нового супергосударства, мне довелось служить в Европейской комиссии в Брюсселе, где я занимался вопросами высоких технологий и регулирования. В 1990-е гг. я уже работал политическим советником сначала в парламенте (у Гордона Брауна, будущего премьер-министра Великобритании), а затем в маленькой неправительственной организации, взаимодействовавшей по преимуществу с рядовыми партийными функционерами, и в офисе Тони Блэра (предшественника Брауна на посту премьера). Некоторое время я возглавлял политическую команду Блэра. Параллельно, в 2000-х гг., я был занят на государственной службе, участвуя в создании стратегического комитета правительства (структуры, входившей в секретариат кабинета министров) и стратегических команд в различных министерствах.

Там, где я работал, мне очень часто везло на руководителей, которые стремились не только к достижению неких целей, но и к получению правильных ответов. К тому же должности, которые я занимал, позволяли то и дело переключаться между высокой макрополитикой и микрореальностями центров занятости и общественных организаций. В секретариате кабинета министров мне удалось создать многочисленную команду по разработке стратегии. В период максимальной нагрузки непосредственно в нашем комитете работали 140 человек, не считая членов стратегических команд различных министерств. Мы намеренно избегали фанфар, стараясь не попадаться на глаза представителям СМИ; тем не менее нам удалось оказать существенное воздействие на развитие энергетики, борьбу с изменением климата, решение проблемы бедности и постконфликтного восстановления.

Для того чтобы организовать совместный труд, мы изобретали собственные методы, поскольку письменные материалы по проблемам стратегических разработок в государственном секторе практически отсутствовали, а руководства по созданию стратегии в бизнесе были почти бесполезны. По крайней мере в отношении стратегического использования денежных средств, технологий, людей или законов. В результате мы разработали собственные инструменты и разместили информацию о них в Интернете¹⁸. В некоторых частях этой книги описывается опыт наших команд. Другие ее разделы основываются на обобщении практики моего сотрудничества с правительствами самых разных стран: от Австралии и Новой Зеландии до Китая, Японии, Канады, Дании и Швеции, включая работу советником двух действующих на момент издания книги премьер-министров¹⁹.

Каждая правительственная стратегия является чрезвычайно важной и вместе с тем крайне рискованной. Стратегам приходится постоянно конкурировать за время и внимание с текущими кризисами, публичными выступлениями политиков или фракционными баталиями. Правительства, для которых они разработаны, представляют собой комбинацию жесткой иерархии и с трудом скрываемого хаоса, внешней продвинутости и скрытой стагнации. При этом они далеко не всегда рациональны (однажды Кейнс, характеризуя рыночные отношения, написал, что «нет ничего более разрушительного, чем рациональная инвестиционная политика в иррациональном мире»). Настоящие стратеги должны быть готовы реагировать не только на факты и тенденции, но и на очевидно иррациональные мотивы. К тому же здесь есть еще одна проблема: никто из наиболее близких к центру принятия правительственных решений, не способен точно оценить свой вклад. Я не раз был свидетелем того, как в процессе осуществления уже объявленных стратегий, их узловые моменты полностью игнорировались. Но даже если все идет по плану, оценить какое именно действие привело к тому или иному результату весьма затруднительно. И здесь существует единственное лекарство — прислушиваться к тому, что вам говорят. Работая в правительстве, я выделял по крайне мере один день в неделю на неформальные и возможно более честные беседы с людьми в школах и тюрьмах, больницах, службах по надзору за несовершеннолетними правонарушителями и районных общественных центрах. Нередко мне приходилось наносить эти визиты инкогнито, чтобы избежать встреч с руководителями организаций. Я научился никогда полностью не доверять отчетам министерств и других государственных ведомств до тех пор, пока своими глазами не убеждался в их точности (во многих случаях то, во что свято верило начальство в высоких кабинетах, наделе оказывалось фикцией).

Каждое правительство преисполнено сознания своей уникальности. Всемогущие индийские окружные комиссариаты—это совсем другой мир в сравнении с заваленными бумагой кабинетами министерств в Токио или высокотехнологичным и самоуверенным Сингапуром. У них нет ничего общего с холодной эффективностью Скандинавии, буйной энергией (и пусканием пыли в глаза) городов и штатов Америки или чахлыми больницами Китая. В таких странах, как Сингапур, в которых доминирует единственная политическая партия, подход к стратегии может быть совсем иным, чем в США. В Америке стратегии носят существенно более конкурентный, зачастую ориентированный на краткосрочную электоральную выгоду, характер. И тем не менее у уникальных, казалось бы, стратегий есть очень много общего. Например, во многих странах существуют одни и те же предубеждения относительно различных правительственных звеньев. Те, что на самом верху пирамиды, кажутся недосягаемыми, а предпринимаемые ими попытки изменить реальную жизнь бесплодны; те же, что находятся внизу, ничего толком не могут и склонны к коррупции. На каждом уровне власти вы можете встретить исполненных благих намерений чиновников, пытающихся понять, чего собственно хотят эти «ветреные политики», и принципиальных политических деятелей, которых приводят в бешенство эти некомпетентные и самодовольные госслужащие. В работе каждого правительства наступают драматические периоды кризиса, застоя и повседневной рутины законодательной деятельности, бюджетов и управления программами. И здесь не имеет значения, идет ли речь о таких огромных странах, как США или Россия, правительства которых зависимы от лейтмотива исторического прошлого, сознания своего великого предназначения, или о гораздо более скромных, но расторопных культурах правительств таких небольших стран, как Ирландия и Финляндия. В государственном секторе любой страны найдется множество служащих, не рассчитывающих на славу или деньги, поскольку их единственное стремление—общественный прогресс. Интересно, что за время правления в Великобритании Тони Блэра существенно повысилась ответственность госслужащих по отношению к своему делу. Например, в 2007 г. 65% сотрудников, занятых в госсекторе, заявили, что полезность для общества — один из самых значимых моментов в их работе (в частном секторе доля таких работников составила лишь 14%)²⁰.

Серые будни государственного администрирования служат прекрасным аргументом для скептиков, уверенных в том, что перспективное мышление и следование системе ценностей — непозволительная роскошь в условиях постоянных политических баталий, изменчивого общественного мнения и пагубного влияния корысти. Но мой практический опыт подсказывает, что никогда не следует недооценивать потенциал государственной службы. Риски провала, отсутствия значимых результатов и непредвиденных последствий — непременные спутники деятельности любого правительства. Многие из них оказались погребены под лавинами все новых и новых задач, не имевших решения. Но хорошее правительство — это сердце нашей коллективной свободы, нашей способности реализовывать свой суверенитет теми способами, которые одновременно расширяют нашу индивидуальную свободу и право быть другим. Следовательно, вопрос о положительной роли государства следует вынести за рамки дискуссий, несмотря на существовавшую несколько десятилетий моду недооценивать его вклад в благосостояние людей. Любой глубокий и ответственный аналитик с неизбежностью придет к выводу о решающем вкладе государства в благоденствие человека. Никто не осмелится отрицать существование огромной пропасти между возможностью счастливой жизни граждан таких хорошо управляемых государств, как Швейцария или Норвегия, и шансами на нее у жителей Северной Кореи или стран Западной Африки²¹. За долгие годы сложилось представление о том, что государство дает ограниченные блага, но приносит неисчислимые беды. Однако оно не только противоречит фактам, но и будучи укорененным создает угрозу ущемления интересов всех граждан, не давая ничего, кроме слабости и уязвимости.

Качество имеет большее значение, чем размер. Конечно, множество примеров подтверждают, что размеры государственного присутствия в экономике не оказывают заметного воздействия на показатели роста, в противоположность широко распространенному в 1970-1980-х гг. мнению. А вот слишком высокие налоги способны рано или поздно задушить предприятия (хотя нелишне будет здесь напомнить, что самые богатые граждане США переживали периоды небывалого роста налоговой нагрузки— если в 1920-е гг. ставка составляла 24%, то в 1950-е гг. она превысила 90%,—но для предприятий страны это время, в силу различных причин, явилось «золотым веком»: сегодняшняя ставка корпоративного налога не превышает 35%). Гораздо большее значение, чем размеры государственного присутствия в экономике, имеет вопрос о направлении бюджетных расходов, о том, насколько производительно и эффективно они используются, а также проблема коррупции²². В то же время согласно данным

последних исследований, выгоды от социальных расходов значительно превышают соответствующие затраты²³, а большинство государств, которые находятся в верхних строках рейтингов глобальной конкурентоспособности, являются одними из самых крупных «транжир»: источник их превосходства — огромный человеческий и организационный капитал. В одном из недавних исследований Всемирный банк попытался ответить на вопрос, почему при переезде человека из бедной страны в богатую, его заработок возрастает в 5-10 раз. Оказалось, что ответ кроется в ценности навыков, окружении человека и в качестве институтов, включая все виды управления, а также в верховенстве закона. Согласно расчетам исследователей благосостояние развитых стран на 80%, а бедных стран на 60 % определяется этими нематериальными ценностями: «человеческий капитал и ценность институтов... составляют наибольшую часть национального богатства практически всех стран мира». Проведенный в рамках исследования регрессионный анализ позволяет сделать вывод о том, что на долю институтов приходится 57% нематериального капитала, а на долю образования—37% (соответствующий рейтинг возглавляет Швейцария)²⁴.

 

Как читать эту книгу

 

Многие правительства не хотели бы ничего менять. Они спустя рукава управляют повседневной жизнью общества, с подозрением реагируют на любые предложения об изменениях или реформах, в худших случаях тяготея к хищническому поведению и угнетению. Даже лучшие из государственных служб рассматривают себя скорее в качестве «амортизатора», источника стабильности, жизненно необходимой в нашем изменчивом и нестабильном мире. К тому же правительства существуют в условиях непрерывного медийного освещения и замеров общественного мнения. Эта книга является попыткой помочь тем, кому достает отваги противостоять угрозе быть сбитым с курса в выявлении по-настоящему важных проблем и обеспечении общества тем, в чем оно действительно нуждается.

Эта книга может быть проглочена за один присест, стать предметом вдумчивого чтения или использована в качестве практического руководства. В части I излагаются основы государственной стратегии. В главе 2 дано ее определение и рассматривается характер долгосрочных планов, а также их отличие от деловых и военных стратегий; основания стратегических провалов и наиболее распространенные причины допускаемых государством ошибок. В главе 3 анализируется предложение и спрос на действия государства, исторический контекст формирования современного правительства и результаты осуществлявшихся в последнее время реформ. В главе 4 рассматривается модель государственной стратегии и шаги, которые необходимо предпринять каждому правительству, желающему разработать эффективный долгосрочный план и успешно его осуществить. В части II мы глубже изучим основные проблемы, с которыми сталкивается современное государство. Глава 5 обращается к тому, какой из государственных структур должна быть поручена разработка стратегии и как привести эту деятельность в соответствие с другими функциями государственного управления, такими как политический менеджмент и коммуникация. В главе 6 исследуется природа знаний, на которых основывается стратегия, а в главе 7—способы преобразования планов в действия, а также достоинства и недостатки тех или иных целей. Глава 8 посвящена трудностям инновационной деятельности и принятию положительных рисков, а в главе 9 рассматриваются идущие рука об руку с ними проблемы отрицательных рисков и поддержания жизнеспособности стратегии. В главе 10 находятся проблемы преодоления организационных границ («интегрированное правительство»). В главе 11 мы пытаемся выяснить, почему все более важной стратегической целью становится изменение поведения и культуры, а в главе 12 приводим доводы в пользу важности доверия, как очевидной цели стратегии. Глава 13 посвящена измерениям и оценке достигнутых успехов, а глава 14— вопросам лидерства и его соотношения со стратегией. И наконец, в главе 15 части III все нити сходятся и подводится некий итог.

Надеюсь, что прочитав эту книгу, вы осознаете всю мудрость трех китайских пословиц, в которых упоминаются рыбы. Первая из них гласит, что «рыбы последними понимают, что такое вода». Имеется в виду, что постижение окружающего нас мира требует огромных усилий. Согласно второй, «волны выбрасывают на берег только мертвую рыбу» (всеща будьте самими собой, чтобы не оказаться рабом чуждых вам идей). И третья, авторство которой приписывают Лао-цзы: «Управление огромной страной подобно приготовлению маленьких рыбешек: главное — не передержать их на огне».

 

Примечания:

 

 Скачать главу в формате pdf

Скачать каталог книг, выпущенных издательством Института Гайдара

 

← Вернуться к списку публикаций