Публикация

Сергей Каптерев. Авторитет власти: качество прямой и обратной связи с институтами гражданского общества

8 октября завершились традиционные Гайдаровские чтения, в этом году впервые проходившие в Арзамасе. В течение недели мы опбуликуем наиболее интересные выступления, прозвучавшие на чтениях.

Сергей Каптерев - Профессор Нижегородского института управления (филиал РАНХ и ГС)

Фран­цуз­ский по­­­­­­­­­­­­­л­­и­­­т­олог До­ми­ник Ко­ла пи­шет, что, на­чи­ная с 70-х годов на­ше­го сто­ле­тия ни один тер­мин не поль­зо­вал­ся боль­шей по­пу­ляр­но­стью, чем «гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во»: «пе­ре­ко­че­вы­вая из на­уч­ных пуб­ли­ка­ций к га­­­­­­­­­з­е­т­­ным стра­ни­цам, он и те­перь ос­та­ет­ся пред­ме­том не­­­­­­­­­­­с­­к­­о­­н­ча­емых дис­кус­сий»[1].

Под гра­ж­дан­ским об­ще­ст­вом по­ни­ма­ет­ся сфе­ра об­ще­ст­ва, ко­то­рая пред­­­­­­­­­­­­с­­т­­а­­вл­ена са­мо­управ­ле­ни­ем ин­ди­ви­дов и доб­ро­воль­но сфор­ми­ро­вав­ши­ми­ся ас­со­циа­ция­ми и ор­га­ни­за­ция­ми гра­ж­дан, спо­соб­ны­ми за­щи­тить се­бя от пря­мо­го вме­­­­­­­­­­­­­­­­­ш­­­ат­­ел­­ьс­тва со сто­­­­­­­­­­р­о­­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти. Для не­ко­то­рых ис­­­­­­­­­­­­с­­­­л­­­­е­­­­д­о­­в­а­­т­елей оно так­же ас­со­ции­ру­ет­ся с су­ще­ст­вую­щи­ми за­­­­­­­­­­­­­­п­­а­­дн­ыми де­мо­кра­тия­ми, ко­то­рые ха­рак­те­ри­зу­ют­ся мно­го­пар­тий­ной пар­ла­мент­ской сис­те­мой, сво­бо­дой лич­но­сти, мно­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­г­­­­о­о­­б­р­аз­ием от­но­ше­ний соб­ст­вен­но­сти, на­ли­чи­ем пра­­­­­­­­­­­­­­­­в­­ов­ого го­су­дар­ст­ва. Не­смот­ря на раз­лич­ные ин­­­­­­­­­­т­­­е­­­р­­­­­­пр­­ет­ации, по­ня­тие «гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во» име­ет  вы­ра­жен­ный ан­тиэта­ти­ст­ский им­пульс и зна­­­­­­­­­­­­ч­­и­­­т­ел­ьный де­мо­кра­ти­че­ский по­тен­ци­ал.

Не­ко­то­рые ав­то­ры вы­чле­ня­ют два спе­ци­фи­че­ских па­ра­мет­ра или функ­ции по­ня­тия «гра­ж­дан­ское об­­­­­­­­­­­­­щ­­е­­­с­тво»: тео­ре­ти­ко-ана­ли­ти­че­ский и нор­ма­тив­ный. Пер­вое зна­че­ние ис­поль­зу­ет­ся как на­уч­ная ка­те­го­рия для ана­ли­за и объ­яс­не­ния яв­ле­ний со­ци­аль­ной ре­­­­­­­­­­­а­­л­­ь­­­н­ости. В этом смыс­ле гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во — аг­­­­­­­­­­­­­­­­р­­­­е­­­­ги­­­­р­­ова­нное по­ня­тие, обо­зна­чаю­щее спе­ци­фи­че­скую со­­­­­­­­­­­­­­­в­­о­ку­пность  ком­му­ни­ка­ций и со­­­­­­­­­­­­ц­­и­­а­ль­­ных свя­зей,  ин­сти­ту­тов и со­ци­аль­ных цен­но­стей, глав­ны­ми субъ­ек­та­ми ко­то­рой яв­ля­ют­ся гра­ж­да­нин со свои­ми пра­ва­ми, гра­ж­дан­ские ­­­ ор­га­ни­за­ции, об­ще­ст­вен­ные дви­же­ния и социальные ин­сти­ту­ты.

По­ня­тие гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва во вто­ром зна­­­­­­­­­­ч­е­­нии име­ет пре­иму­ще­ст­вен­но ста­тус нор­ма­тив­ной кон­­­­­­­­­­­ц­е­пции, ко­то­рая объ­яс­ня­ет мо­ти­ва­цию гра­ж­дан  в разных форм гра­ж­дан­ской ак­тив­но­сти. Для транс­фор­ми­руе­мо­го об­ще­ст­ва осо­бое зна­че­ние име­ет имен­но эта функ­ция.

Ли­бе­раль­ная  тра­ди­ция  - центр тя­же­сти пе­ре­но­сит на сво­бо­ду. Здесь упор де­ла­ет­ся на функ­цию са­­­­­­­­­­­м­­­­о­р­­е­­­гу­­ля­ции  об­ще­ст­ва, вы­­­­­­­­­­с­­­т­­­у­­­п­­аю­­­щ­его хра­ни­те­лем ин­ди­ви­ду­аль­ных прав и сво­бод, га­­­­­ран­том их от по­ся­га­тель­ст­ва го­­­­­­­­­­­­­с­­­у­­­д­­ар­­­с­тва. Сво­бод­ная и не­за­ви­си­мая лич­ность — цен­­­­­­­т­р­а­л­ь­­ная фи­гу­ра гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва. Сто­рон­ни­ки та­­­­­­­­­­­­к­ого под­хо­да   со­сре­до­то­чи­ва­ют вни­ма­ние на раз­­­­­­­­­­­­­­­­­­р­­­у­ш­и­тел­ьной энер­гии го­су­дар­ст­ва, спо­соб­ной ока­зы­вать де­ст­рук­тив­ное воз­дей­ст­вие на та­кие ин­сти­ту­ты, как се­мья, цер­ковь, про­фес­сио­наль­ные и ло­каль­ные ас­со­циа­ции. Слайд

Ис­сле­до­ва­тель Т. Ян­сон, ха­­­­­­­­­­­­р­­­а­­­к­­­­т­­ер­изуя от­но­ше­ния го­су­дар­ст­ва и гра­ж­дан­ско­го об­­­­­­­­­­­­­щ­­е­­­с­тва, счи­та­ет, что мы име­ем де­ло с дра­ма­ти­че­ским «тре­уголь­ни­ком»: го­су­дар­ст­во на­хо­дит­ся на­вер­ху, а вни­зу, с од­ной сто­ро­ны, ме­ст­ное са­мо­управ­ле­ние, му­ни­ци­па­ли­те­ты, от­но­ся­щие­ся к об­ще­ст­вен­ной сфе­ре и го­су­дар­ст­ву; с дру­гой — доб­ро­воль­ные объ­е­ди­не­ния, по­ме­щаю­щие­ся в «ча­ст­ной, со­ци­аль­ной, сво­бод­ной сфе­ре», управ­ляе­мой по пра­ви­лу Бен­та­ма, со­глас­но ко­то­ро­му це­лью об­ще­ст­ва яв­ля­ет­ся наи­­­­­­­­б­о­л­ь­­шее сча­стье воз­мож­но боль­ше­го чис­ла гра­ж­дан.

В ре­зуль­та­те в од­них стра­нах рас­про­стра­не­н  ком­му­на­ли­ст­ский тип об­ще­ст­ва (с ак­цен­том на ме­ст­ное са­мо­управ­ле­ние), а в дру­гих - об­­­­­­­­­­­­­щ­­е­­­с­тво ста­ло развиваться по преимущественно по «ас­со­циа­тив­ному»  принципу.

Рос­сия тра­ди­ци­он­но при­над­ле­жит к стра­нам, ко­то­рые ори­ен­ти­ро­ва­ны на го­су­дар­ст­во боль­ше, чем на об­ще­ст­во. Сре­ди на­­­­­­­­­­­­­с­­е­­­л­ения глу­бо­ко уко­ре­ни­лось убе­ж­де­ние в не­об­хо­ди­мо­сти силь­ной го­су­дар­ст­венной вла­сти. Об­ще­ст­во по тра­­­­­­­­­­­­д­иции не­дос­та­точ­но ав­то­ном­но и не­за­ви­си­мо, а гра­­­­­­­­­­­­­­­ж­­­д­ане  ос­тав­ле­ны на ми­лость или не­ми­лость го­­­­­­­­­­­­­с­­­у­­­­­­да­­рс­тва и  по­ли­ти­ков. Дос­та­точ­но вспом­нить ис­то­рию Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва, его тра­­­­­­­­­­­­д­иции,  где свое­об­раз­но пе­­­­­­­­­­­­р­­е­­п­ле­­лись эле­мен­ты вос­точ­ной и ев­ро­пей­ской форм го­­­­­­­­­­­­­с­­­­­у­­­­­­­­­­да­­­­рс­­т­ве­нн­ого управ­ле­ния. Слайд.

При­ве­ду для ил­лю­ст­ра­ции  вы­ска­зы­ва­ние А. Грам­ши: «На Вос­то­ке (и в Рос­сии) го­су­дар­ст­во бы­ло всем, гра­ж­дан­ское об­­­­­­­­­­­­­щ­­е­­­с­тво на­хо­ди­лось в пер­вич­ном, аморф­ном со­стоя­нии. На За­па­де ме­ж­ду го­су­дар­ст­вом и гра­ж­дан­ским об­­­­­­­­­­­­­щ­­е­­­с­твом бы­ли упо­ря­до­чен­ные взаи­мо­от­но­ше­ния, и, ес­ли го­су­дар­ст­во на­чи­на­ло ша­тать­ся, тот­час вы­сту­па­ла на­­­­­­­­­­­­р­ужу проч­ная струк­ту­ра гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва»[2].

Рас­смат­ри­вая  эле­мен­ты гра­ж­дан­ско­го об­­­­­­­­­­­­­­­­щ­­ес­тва при­ме­ни­тель­но к рос­сий­ским реа­ли­ям, сле­ду­ет ис­хо­дить из то­го, что пра­ва и сво­бо­ды че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на должны стать ос­нов­ой  по­ли­ти­че­ской сис­те­мы об­ще­ст­ва. Труд­но пред­по­ло­жить, что че­ло­век мо­жет быть сво­бод­ным, ко­гда эко­­­­­­­­­­­­­­­н­­­о­­­ми­­че­­ская мо­но­по­лия лю­бо­го ро­да не­из­беж­но слу­жит ог­ра­ни­че­ни­ем его ак­тив­но­сти. Всем дик­та­ту­рам, ка­кими бы ни бы­ли в них про­пор­ции «кну­та и пря­ни­ка», свой­ст­вен­на од­на об­щая чер­та: они тер­петь не мо­гут не­за­ви­си­мых ор­га­ни­за­ций. Де­ло в том, что ко­гда нет «кол­лек­тив­ных» аль­тер­на­тив, от­но­ше­ние от­дель­ных лиц к су­ще­ст­вую­ще­му ре­жи­му ма­ло ска­зы­ва­ет­ся на его ста­биль­но­сти. Слайд

Еще Ве­бер от­ме­чал, что «лю­ди сми­ря­ют­ся при от­сут­ст­вии при­ем­ле­мой аль­тер­на­ти­вы, в этом слу­чае от­дель­ная лич­ность чув­ст­ву­ет се­бя сла­бой и бес­по­мощ­ной»[3]. Ав­то­ри­тар­ным ре­жи­мам уг­ро­жа­ет не под­рыв их ле­ги­тим­но­сти, а ор­га­ни­за­ция контр­ге­ге­мо­нии — кол­лек­тив­ные про­ек­ты аль­тер­на­тив­но­го бу­ду­ще­го. Толь­ко на­ли­чие кол­лек­тив­ных аль­тер­на­тив да­ет от­дель­ной лич­но­сти воз­мож­ность по­ли­ти­че­ско­го вы­бо­ра. По­это­му ав­то­ри­тар­ные ре­жи­мы ис­пы­ты­ва­ют не­на­висть к не­за­ви­си­мым ор­га­ни­за­ци­ям, стремясь ввести над ними цен­тра­ли­зо­ван­ный кон­тро­ль, или же по­да­вить с по­мо­щью си­лы. По­это­му они так бо­ят­ся свободы слова, да­же ес­ли сло­ва пе­ре­да­ют то, что всем из­вест­но; не со­дер­жа­ние, а сам факт про­из­не­се­ния мо­жет не­сти в се­бе мо­би­ли­зую­щий по­тен­ци­ал[4].

Су­ще­ст­вен­ным эле­мен­том гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва яв­ля­ет­ся вер­хо­вен­ст­во пра­ва. Это понятие ши­ре, чем дефиниция пра­­­­­­­­­­­­­­­­в­­ов­ого го­су­дар­ст­ва. Идея пра­во­во­го го­су­дар­ст­ва при­шла из не­мец­кой пра­во­вой тео­рии и вна­ча­ле оз­на­ча­ла ог­ра­ни­че­ние го­су­дар­ст­вен­ной ад­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­м­­­­и­н­­и­с­тр­ации за­ко­ном. Но са­мо го­су­дар­ст­во мог­ло быть ав­то­ри­тар­ным, так как кон­цеп­ция пра­­­­­­­­­­­­­в­­о­­­в­ого го­су­дар­ст­ва не ог­ра­ни­чи­ва­ет при­ни­маю­ще­го за­ко­ны в том, ка­ко­вы долж­ны быть эти за­ко­ны и до ка­ких гра­ниц по от­но­ше­нию к пра­вам че­ло­ве­ка они мо­гут рас­про­стра­нять­ся. По­это­му пра­во­вое го­су­дар­ст­во мо­жет быть не толь­ко ав­то­ри­тар­ным, ес­ли за­­­­­­­­­­­­­­­­к­­­­о­­­­­н­­­од­­ател­ьный ор­ган не из­бран де­мо­кра­ти­че­ски, но и то­та­ли­тар­ным, ко­гда за­ко­ны про­сти­ра­ют­ся на все сто­ро­ны об­ще­ст­вен­ной и ча­ст­ной жиз­ни, т.е. воз­­­­­­­­­м­о­ж­­на так на­зы­вае­мая «то­та­ли­тар­ная де­мо­кра­тия», или ти­­­­­­­­­­­­р­ания боль­шин­ст­ва с по­мо­щью за­ко­на.

Как пи­сал в  свое  вре­мя В.О. Клю­чев­ский, «пра­во — ис­­­­­­­­­­­­­­­­­­­т­­­ор­­ич­еский по­ка­за­тель, а не ис­то­ри­че­ский фак­тор, тер­мо­метр, а не тем­пе­ра­ту­ра... За­кон — ры­чаг, ко­то­рый дви­жет тя­же­ло­вес­ный, не­ук­лю­жий и шум­ный па­ро­воз об­ще­ст­вен­ной жиз­ни, на­зы­вае­мый пра­ви­тель­ст­вом, ры­чаг, но не пар»[5].

Аналитический Центр Юрия Левады в 2011 году опубликовал доклад: «Перспективы гражданского общества в России. Доклад подготовлен по материалам 103 углубленных интервью с лидерами неправительственных организаций и гражданских объединений в 6 крупных российских городах в октябре 2010–феврале 2011 рассматривает перспективы общественных объединений по трем направлениям: 1) сотрудничество объединений гражданского общества и государства, 2) конфликт общественного и коррупционного интересов. 3) сфера самоорганизации населения.

Основной проблемой первого направления высвечивается проблема самостоятельности из-за существующих источников финансирования. Привлечение ресурсов из различных источников могло бы позволить соблюсти необходимый баланс и сохранить самостоятельность в выборе своих целей. Однако возможности гражданского общества в современной России ограничены больше, чем это может показаться на первый  взгляд. Фактически существует только две альтернативы финансирования: либо использование ресурсов государства, либо поддержка со стороны населения. Роль бизнеса как самостоятельного источника финансирования деятельности некоммерческого сектора в стране сведена к минимуму. Российский бизнес, по наблюдениям респондентов, поддерживает некоммерческие организации неохотно. Крупные предприниматели после 2003 года занимаются только «одобренными» властью проектами. В регионах бизнес в значительной степени находится под прямым контролем партии власти, что ведет к резкому сужению круга тем, которые получают поддержку. С другой стороны, власть срастается с бизнесом – бизнесмены и депутаты оказываются зачастую одними и теми же людьми, которые выдают свой частный интерес за общественный. По словам одного респондента (они и отражают общую тенденцию, таким людям благотворительность не нужна, у них другие цели). Я как руководитель шахматной федерации НО, обратился к руководителю НБД – банка с просьбой помочь юной шахматистке – чемпионке Европы и получил в ответ «Мы этим не занимаемся».

Большую известность среди респондентов получили конкурсы на получение президентских грантов, которые воспринимаются как предложенная государством альтернатива выдавленным из страны иностранным фондам. С тем, что сотрудничество с зарубежными благотворительными организациями влечет за собой риски различных «проверок», и даже «занесение в черный список», согласны многие руководители некоммерческих организаций.

Присуждение же президентского гранта, напротив, знак «благонадежности» организации. Однако система президентских грантов пока не завоевала доверия и вызывает множество вопросов, даже у тех, кто получает финансирование из этого источника. Сфера государственной поддержки по-прежнему ограничена узким кругом «общественно полезных» тем. Анонимно респонденты соглашались говорить об «откатах», которые приходилось отдавать после получения президентского гранта, и принципах отбора победителей конкурса.  Формирующаяся система взаимоотношений неустойчива, так как многое в ней зависит от президентской администрации. В следующий круг «избранных» входят организации, близкие «операторам», которые распределяют гранты. И только потом, деньги распределяются среди других участников конкурса. Российский некоммерческий сектор – это достаточно узкая сфера, где многие знают друг друга, доверие между лидерами позволяет прямо обсуждать самые серьезные темы и все тайное быстро становится явным. Многие руководители некоммерческих организаций формируют отношение к новой системе президентских грантов, исходя из своего опыта сотрудничества с иностранными фондами – в качестве грантополучателей, а также экспертов, оценивающих чужие проекты. Сравнение это оказывается не в пользу российской системы. Одной из особенностей конкурса, по мнению респондентов, является незаинтересованность его организаторов в результатах и эффективности проектов.  Вместе с тем в последнее время некоторые респонденты замечают ряд улучшений и постепенное упорядочивание системы президентских грантов: отстранение вопиющих коррупционеров, улучшение конкурсной документации упрощение правил отчетности. В целом руководители организаций демонстрируют желание работать с государственным финансированием. Многие неоднократно подавали заявки на получение президентских грантов, и некоторые их получали. Однако большинство респондентов говорят о том, что хотели бы участвовать в конкурсе с понятными и прозрачными правилами, когда к оценке заявок привлечены признанные и уважаемые эксперты. Принятие решений на многих уровнях по-прежнему отдается на откуп отдельному чиновнику. 

С ростом гражданской активности увеличивается спрос на оказание правовых и консультационных услуг в области жилищного самоуправления, сохранения и защиты среды обитания (в том числе это борьба с уплотнительной застройкой, уничтожением парков, усилия по сохранению архитектурного наследия). Хотя респонденты отмечают медленный рост общей правовой подготовки населения: только правозащитники с большим стажем работы обладают знанием законодательства, умеют перевести проблему на «бюрократический» язык и знакомы с процедурой обращения в суд. Поэтому рост гражданской активности можно рассматривать как новый источник к существованию правозащитных организаций, формирующуюся ресурсную базу для них.  Я сам участвовал в создании ЦОППН под патронажем Администрации Президента и не понаслышке знаю о проблемах НКО.

Сотрудничество с государством означает для некоммерческой организации определенную финансовую стабильность, но влечет за собой угрозу потери самостоятельности. Выделим три роли, которые могут при этом принимать на себя некоммерческие организации в зависимости от того, чьи интересы при этом преобладают: 

1. Обслуживание интересов власти

2. Исполнение делегированных властью социальных обязательств

3. Решение острых социальных проблем  

«Обслуживание интересов власти» подразумевает, что некоммерческие организации являются исполнителями различных властных инициатив, которые напрямую не связаны с исполнением социальных обязательств государства. Интересы различных групп населения представлены в этом случае в наименьшей степени. Речь может идти об организации различных праздников, политических шествий, мероприятий по формированию «кадрового резерва» и «актива» местной или федеральной власти и др. Причем организация не обязательно должна быть инициирована властью, важно, что при этом она опирается исключительно на спрос (заказ), формируемый властью. Самостоятельное целеполагание в таком случае исключено.

Исследование выявило очень важную тенденцию: построение вертикали власти привело к фактическому отсутствию разделения ветвей власти.

Несмотря на то, что новые общественные структуры (общественные советы, общественная палата и т.д.) воспринимаются общественниками позитивно, они являются лишь плохой альтернативой работе с депутатами и политическими партиями, взаимодействие с которыми свелось к минимуму после выборов 2003 года. Парламенты всех уровней являются для некоммерческих организаций закрытыми структурами, придатками органов исполнительной власти. На региональном уровне ситуация усугубилась: с отменой выборов губернаторов и запретом политических блоков. Политические партии сегодня не заинтересованы в сотрудничестве с некоммерческими организациями. Особенно негативные отзывы получают депутаты, пришедшие в законодательные собрания «по спискам», ответственные только перед партийным руководством, а не перед избирателями. Вся система взаимодействия некоммерческого сектора и государства на федеральном уровне замыкается на одном человеке – президенте и поэтому неустойчива. Правозащитники отмечают, что все положительные наработки последних лет могут исчезнуть вместе со сменой президента в 2012 году, и все придется начинать сначала.

Важным  условием  укрепления гражданского общества является  реализация  демократических принципов  развития государства. К ним относятся: верховенство права; равноправие граждан; разделение властей;  независимая  судебная  система; развитое местное самоуправление; эффективная многопартийность; независимые свободные средства массовой информации;  свободные выборы; защита прав и свобод человека. Данные  ценности представляют базис правового государства.  Все проблемы и трудности, связанные с формированием  гражданского общества в России, являются следствием  отсутствия  подобной  основы. В нашей стране наблюдается отсутствие единых для всего  общества ценностных ориентиров. Корни лежат в чрезмерной  поляризации  населения, а также  в отсутствии  пресловутой «национальной идеи» как консолидирующего фактора.

Среди проблем,  которые  препятствуют деятельности НКО и усилению их роли в  формировании основ гражданского общества, можно вычленить две взаимосвязанные: низкий уровень общественной солидарности и кризис доверия к социальным институтам. Следствием является низкая  мотивация  коллективных  действий. И этот фактор вполне устраивает бюрократический аппарат.

Кри­ми­на­ли­зи­ро­ван­ное и кор­­­­­­­­­­­­­­­­­р­­­­у­­­­мп­­­ир­­ова­нное го­су­дар­ст­во — ос­нов­ное пре­пят­ст­вие для раз­ви­тия гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва. Т. Пейн в свое вре­мя спра­вед­ли­во пре­ду­пре­ж­дал, что дес­по­ти­че­ское го­су­дар­ст­во — вид гри­ба, вы­рас­таю­ще­го на «поч­ве» кор­рум­пи­ро­ван­но­го об­ще­ст­ва[6].

Кстати, по результатам опроса ВЦИОМ, 37% граждан нашей страны не верят,  что  возможно  победить  коррупцию, на­се­ле­ние в сво­ем боль­шин­ст­ве не до­ве­ря­ет ни од­­­­­­­­­­­­н­ому из ин­сти­ту­тов вла­сти..

Вме­сто поддержки властью раз­лич­ных де­мо­кра­ти­че­ских дви­же­ний и ини­циа­тив, «снизу» процесс жестко контролируется «сверху». По инициативе Администрации Президента воз­ни­ка­ют про­ти­во­стоя­щие друг дру­гу де­­­­­­­­­­­­­­м­­­­о­­­­к­­р­а­­­­т­ич­еские и на­цио­наль­ные идеи и дви­же­ния. В данном контексте показательна ситуация с парией «правое дело». Опас­ность  воз­рас­та­ет, ко­гда вме­сто ди­хо­то­мии «гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во — го­су­дар­ст­во» все чет­че про­сле­жи­ва­ет­ся ди­хо­то­мия «эли­та — мас­са». На во­прос: «В чьих ин­те­ре­сах дей­ст­ву­ет пра­ви­тель­ст­во в на­стоя­щее вре­мя?» — 52% рес­пон­ден­тов от­ве­ти­ли: «В ин­те­ре­сах от­дель­ных групп», 25,8% — «В ин­те­ре­сах бо­га­тых сло­ев» и толь­ко 3,8% — «В ин­те­ре­сах об­ще­ст­ва»[7]^..

В ка­кой же ме­ре кон­цеп­ция гра­­­­­­­­­­­­­­­­ж­­­д­­ан­­ско­­го об­ще­ст­ва впи­сы­ва­ет­ся в на­шу дей­ст­ви­тель­ность, где по­ли­ти­че­скую жизнь ха­­­­­­­­­­­­­­­­­р­­­­а­­­­к­т­­е­р­из­уют ав­то­ри­тар­ность и вспле­ски на­цио­на­ли­сти­че­ских за­яв­ле­ний по­ли­ти­че­ских ли­де­ров? Со­вре­мен­ное рос­сий­ское об­ще­ст­во яв­ля­ет­ся ква­зи­гра­ж­дан­ским, его струк­ту­ры и ин­сти­ту­ты, об­­­­­­­­­­л­а­­дая мно­ги­ми фор­маль­ны­ми при­зна­ка­ми гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва, не вы­пол­ня­ют в пол­ной ме­ре его функ­ции. С этим и свя­за­на час­то зву­ча­щая пес­си­ми­сти­че­ская оцен­ка пер­спек­тив раз­ви­тия гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва в со­вре­мен­ной Рос­сии, объ­яс­няю­щая это рос­сий­ской спе­ци­фи­кой. У на­се­ле­ния тра­ди­ци­он­но силь­ны на­де­ж­ды на по­мощь со сто­ро­ны го­су­дар­ст­ва, так как цен­но­сти сво­бо­ды, ча­ст­ной соб­ст­вен­но­сти, ин­ди­ви­дуа­лиз­ма дли­тель­ное вре­мя не име­ли ши­ро­ко­го рас­про­стра­не­ния в об­ще­ст­вен­ном соз­на­нии. По­это­му ос­лаб­ле­ние со­ци­аль­ной функ­ции го­су­дар­ст­ва при­ве­ло к рос­ту кон­флик­тов в пост­со­вет­ском про­стран­ст­ве. Слабым звеном ста­но­вит­ся и ап­па­рат го­су­дар­ст­вен­но­го управ­ле­ния, ко­то­рый совсем уж часто не соответствует ве­бе­ров­ским стан­дар­там[8].

Проводимая в последние годы государственная политика обо­зна­чи­ла ос­нов­ные про­бле­мы, от­сут­ст­вие про­грес­са в ре­ше­нии ко­то­рых спо­соб­но и в даль­ней­шем уси­ли­вать на­пря­же­ние в об­ще­ст­ве и по­ли­ти­че­ской сис­те­ме.

На мой взгляд, необходима реорганизация политсистемы: уменьшение порога доступа в ГД, разрешение политических блоков, возврат мажоритарной  избирательной системы, т.е. реконструкция всей системы рекрутирования  политической элиты и управленческих кадров. При­ве­де­ние про­фес­сио­наль­но-ин­тел­лек­ту­аль­но­го уров­ня пра­вя­щих групп в со­от­вет­ст­вие тре­бо­ва­ни­ям управ­ле­ния об­ще­ст­вом в ус­ло­ви­ях его пе­ре­хо­да на бо­лее вы­со­кую сту­пень со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия, к по­ли­ти­че­ской сис­те­ме с бо­лее слож­ной ор­га­ни­за­ци­ей.

Необходимо ка­че­ст­вен­ное об­нов­ле­ние ос­нов­ных по­ли­ти­че­ских ин­сти­ту­тов и со­дер­жа­ния их дея­тель­но­сти, определяющее целеподагание на общество,  а так­же разработка новых норм го­су­дар­ст­вен­но­го управ­ле­ния. Эти принципы должны быть положены в основу политической модернизации.

Не­об­хо­ди­мой пред­по­сыл­кой ук­ре­п­ле­ния ин­сти­ту­тов по­ли­ти­че­ско­го пред­ста­ви­тель­ст­ва ста­нет ос­во­бо­ж­де­ние про­цес­са их ком­плек­то­ва­ния от эле­мен­тов со­слов­но-ку­ри­аль­ной ар­хаи­ки: де­мон­таж сис­те­мы «пар­тий­но­го пред­ста­ви­тель­ст­ва» в поль­зу прин­ци­па «один че­ло­век — один го­лос» обес­пе­чит аде­к­ват­ное от­ра­же­ние по­зи­ций всех сег­мен­тов гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва, со­об­щит  им­пульс раз­ви­тию со­вре­мен­ной пар­тий­ной сис­те­мы сни­зу и, как след­ст­вие, ло­ги­че­ски обос­ну­ет от­ве­чаю­щее ин­те­ре­сам об­ще­ст­ва дей­ст­вен­ное раз­гра­ни­че­ние пол­но­мо­чий и раз­де­ле­ние функ­ций ме­ж­ду ис­пол­ни­тель­ной, за­ко­но­да­тель­ной и су­деб­ной вет­вя­ми вла­сти.

Наряду с указанными негативными моментами  нельзя не  указать и позитивные векторы развития:

Российская власть постепенно осознает, что с общественными  организациями  следует  сотрудничать. Гражданский  форум, который  прошел  в ноябре 2001 г., стал первой  безусловной попыткой вступить в диалог с «третьим сектором». Проведение  гражданского  форума, организованного  по инициативе  Администрации  Президента  РФ, отчетливо, показало, что  власть  признала существование  если не  гражданского  общества  в  завершенном  виде, то, во  всяком  случае, его зачатков.

В 2004-2005 годах администрация Президента и лично В.Путин предприняли заметные шаги по развитию гражданского общества (был создан Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, сформирована Общественная палата России, выделено 500 млн. рублей на финансирование институтов гражданского общества, увеличено финансирование партий и усилена их роль в политической системе страны и т.д.). О повышении своего авторитета у чиновников по сравнению с 1990-ми говорят даже правозащитники. Хорошо зарекомендовали себя президентский совет по правам человека, Общественные палаты в Москве и регионах, общественные советы при различных государственных органах, в том числе при всех силовых ведомствах. Эти общественные структуры позволяют гражданским лидерам напрямую общаться с представителями власти и решать проблемы, непосредственно участвуя в качестве экспертов в разработке законодательства в своей сфере. Такая деятельность может приносить небольшое, но стабильное финансирование, а значит, дальнейшее развитие этого направления сотрудничества.

Представители местной власти сами выступают инициаторами сотрудничества с организациями социальной направленности. В небольших муниципальных образованиях работа с такой организацией из областного центра выглядит особенно привлекательной, и местные власти готовы помогать если не деньгами, то выделяя бесплатный транспорт, предоставляя место для проведения мероприятий, и др. 

ВЫВОДЫ

1. Для построения гражданского общества необходимо наличие эффективной политической системы, которая обладала бы реальными механизмами обратной связи и обеспечения порядка в публичном управлении. Наибольшую угрозу для развития гражданского общества представляет коррумпированный государственный аппарат. Отсутствие разделения властей, постепенное взаимопроникновение власти и бизнеса означает, что не существует барьеров, которые бы сдерживали экспансию частных интересов государственных служащих, расширение их на области, лежащие вне их ведомственных компетенций. Разрастаясь, коррупционный интерес все чаще будет входить в противоречие с общественными интересами. Для противостояния общественным объединениям коррумпированная власть может использовать аппарат государственного принуждения. Механизм мирного разрешения конфликтов – суд – в этой ситуации тоже не действует, так как заведомо принимает сторону власти. Под угрозой оказывается как приобретенный опыт сотрудничества государства и гражданской сферы. Более того, возникновение конфликтов, большая вероятность дальнейшего обострения ситуации, обусловленные самой композицией власти, угрожают стабильности политической системы в целом. При таком бюрократическом аппарате и существующей системе рекрутирования элит проведение заявленной модернизации невозможно.

2. В России не сложилась национальная ответственная политическая элита в полном смысле этого слова. Ошибки, трагедии и преступления последних 20 лет современной политической истории России во многом, объясняются не объективными, а субъективными причинами. Мало принять закон или распоряжение – необходимо предусмотреть механизмы их реализации.  Реализация ФЗ-122 – типичный тому пример. Профессиональные и нравственные качества элит не соответствуют уровню задач, стоящих перед государством и обществом.

3. Социальная база институтов гражданского общества оказалась недостаточной.
Отмечается медленный рост, так называемого «среднего класса», который в социальной структуре России так и не превысил 20-25%.

4. Каналы обратной связи властью используются слабо. Механизм прямой и обратной связи между государством и тем, что в «развитых демократиях» называется гражданским обществом, отличается общей неэффективностью. Именно это звено общественной организации наиболее активно замещается различными «злокачественными новообразованиями». Чиновники часто не обращают внимания на существующие социальные проблемы до тех пор, пока они не обострились настолько, что возникает угроза массовых протестов.  В политической системе, где законодательные органы подчинены исполнительным, иначе и быть не может. Сеть правоохранительных органов становится неадекватной альтернативой предупреждения назревающих противоречиях. Исследование Левада-центра зафиксировало повышенную активность отдела «Э» и спецслужб в тех регионах, где протесты уже произошли. Практически единственным  востребованным каналом обратной связи оказывается массовый протест, которым  могут заинтересуются федеральные СМИ и обратят на него внимание руководства в федеральных структурах власти.  Чаще используются технологии манипуляции общественным сознанием. Имитация обратной связи. На так называемой «прямой линии» ТВ с руководителями города и области – дозвониться не возможно. Результаты обращений в общественные приемные анализируются формально. Сегодня, в условиях ослабленной системы институтов, крайне необходима модернизация системы обратной связи между гражданским обществом и государством.

5. В современной политической системе России принцип разделения властей не реализуется. Областные законодательные собрания оказались под двойным контролем партии власти и назначаемых из центра губернаторов. Сращение ветвей власти означает, что исчезают барьеры, сдерживающие распространение коррупционного интереса, который все чаще начинает входить в конфликт с общественными интересами. Это автоматически означает сокращение доступных для гражданских инициатив и организаций ресурсов, большинство которых косвенно или напрямую контролируется государством. Под угрозой оказывается вся область сотрудничества некоммерческих организаций и государства. До минимума сужаются возможности автономной самоорганизации населения, которая не связана с государством ни целями, ни ресурсами.. Одну из теневых сторон  в системе взаимодействия власти и общества занимает лоббизм. Лоббизм - сложное общественное явление, имеющее политический, экономический и административно-управленческий характер. В России лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. Ситуация, при которой власть становится видом бизнеса, а ее главной целью является личное обогащение власть предержащих, приводит к тому, что судебные и правоохранительные органы переходят под контроль исполнительных органов. Необходим закон о лоббизме, проект которого лежит в ГД с 1995 года.

6. В современных российских условиях, когда структуры гражданского общества только формируются и приоритет в управлении взаимодействием гражданского общества и публичной власти принадлежит органам государственной власти. Официальные властные структуры осознали, что можно гражданскую общественную деятельность активно инициировать, организовывать и ей руководить. Поэтому у нас последнее время создается достаточно много таких организаций, общественных структур, которые очень тесно связаны и взаимодействуют с органами власти, по  инициативе власти. Необходима реорганизация данной практики в более эффективную форму управления — коммуникативного диалога, осуществляемого путем разработки и принятия целевых программ и осуществления социальных проектов

7. Нормативно-правовая база по развитию гражданского общества требует серьезной переработки.

8. По данным Левада- центра общество РФ сегодня является скорее сегментированным, чем плюралистическим, поэтому политическая жизнь по-прежнему фрагментарна и излишне персонализирована, а конфронтация зачастую преобладает над компромиссом, электорат пребывает в состоянии отчуждения либо замешательства. Особенности коммуникативных связей гражданского общества и структур публичной власти в современных российских условиях: фрагментарность структур гражданского общества, высокий уровень ожиданий от государства при  низком уровне доверия к структурам публичной власти, неразвитость форм участия населения в контроле принимаемых управленческих решений, существенные территориальные различия в коммуникативном взаимодействии гражданского общества и публичной власти. Основная масса населения не доросла до социального и политического самоопределения, поэтому слабые институты гражданского общества оторваны от граждан.

9. На современном этапе трансформации политической системы РФ  обострился вопрос о диалектических по природе своей противоречиях в отношениях органов государственной власти и местного самоуправления в общей системе управления страной. Анализ показывает, что в сложившейся ныне ситуации в административ-ном управлении население не является полноценным участником процессов территориального управления.

10. Вынужденная политизация объединений гражданского общества может в перспективе означать иной, более организованный и структурированный характер массовых протестов. Сказывается недостаток признания, связанный с тем, что сообщество некоммерческих организаций развито плохо, большинство населения безразлично, а власть время от времени посылает враждебные сигналы. Достижение результата часто ограничено недостатком финансов, «потолком возможностей», когда удается влиять только на следствие той или иной проблемы, но не на ее причину, столкновением с коррупционным интересом и в этом случае неизбежным конфликтом с неизвестным результатом и вполне определенными рисками. Часто единственным основанием продолжать работу в таких условиях для гражданских лидеров служит их этическая установка. 

Вертикальная организация общества все еще преобладает над горизонтальной — вне иерархических связей оно по-прежнему аморфно»[9], — логическим завершением усилий по строительству гражданского общества в России «сверху» стала инициатива президента В. В. Путина по созданию Общественной палаты. По процедуре формирования и декларированным полномочиям «Общественная палата РФ» напоминает «Экономический и социальный совет Франции», который призван обеспечивать связь между заинтересованными группами гражданского общества и органами государственной власти, что и позволяет ему регулировать поток возникающих в обществе как частных групповых интересов, так и потребностей общественного характера и разрешать возникающие конфликты.

Исторический процесс нельзя искусственно ускорять, а законы естественного исторического развития, базирующихся на постепенных изменениях, нельзя отменить. Несомненно, что гражданское общество в России находится в начале становления. Идеализированное представление о том, как оно должно развиваться, во многом почерпнутое из исторического опыта стран Запада, пока далеко от нашей реальности. Не до конца создана нормативно-правовая база, которая бы обеспечивала условия для полного развития гражданской инициативы; здесь есть значительное поле законодательной деятельности для Государственной Думы. Пока не преодолено взаимное недоверие структур «третьего сектора» и государственной администрации и потому крайне слабо воздействие институтов гражданского общества на принятие властных решений. Пока далеко до осознания политической элитой необходимости механизмов эффективного контроля над деятельностью чиновничества «снизу». Пока далеко и до осознания активистами НКО необходимости  открытости и ответственности в их деятельности и поиска компромисса во взаимодействиях со структурами государства… И даже в среднесрочной перспективе российские эксперты[10] не ожидают появления в нашей стране развитого гражданского общества.

 

---

 

Сергей Каптерев. Авторитет власти: качество прямой и обратной связи с институтами гражданского общества

View more presentations from gaidar_fund

 

Другие выступления на Гайдаровских чтениях:

Григорий Рапота. Выступление на пленарном заседании "Социально-экономическое развитие России в 21 веке"

Валерий Гаврилов. Выступление на пленарном заседании «Социально-экономическое развитие России в 21 веке»

Яков Уринсон. Перспективы развития экономики: Россия и мир

Дмитрий Орешкин. География электоральной культуры в России. Региональный анализ.

 

 

← Вернуться к списку публикаций